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    房屋拆迁裁决非诉审查的原则和程序
    发布时间:2014/6/20 阅读:1978

     

        新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号,以下简称《征收与补偿条例》)已经于2011年1月21日起颁布施行!墩魇沼氩钩ヌ趵返诙逄豕娑,本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁,《征收与补偿条例》第三十五条是《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)与《征收与补偿条例》之间的衔接条款,是人民法院在《征收与补偿条例》颁布之后,审理房屋拆迁裁决非诉审查案件的法律依据。如何正确理解、适用《征收与补偿条例》第三十五条,妥善审理房屋拆迁行政裁决非诉审查案件,是人民法院目前亟待解决的重要问题之一。

     
     
        一、基本原则
     
     
        基本原则是人民法院在审理某一类案件中起指导作用的准则,它体现了该类案件的精神实质,为人民法院的审判活动和诉讼参与人的诉讼活动指明了方向。笔者认为,人民法院在审理房屋拆迁行政裁决非诉审查案件时,必须遵循依法严格审查、支持建设发展,关注民生权益、依靠党委和政府四项原则,这四项原则是指导人民法院办理房屋拆迁行政裁决非诉审查案件所必需遵循的重要原则。
     
     
        依法严格审查原则。依法严格审查,就是指人民法院在对房屋拆迁行政裁决进行非诉审查时,必须严格依照城市房屋拆迁行政裁决相关法律、法规和规章进行合法性审查。对具体行政行为合法性审查是人民法院审理行政诉讼案件的一个基本原则。人民法院对房屋拆迁管理部门作出的房屋拆迁裁决依法严格审查,是合法性审查原则在此类案件中的具体体现。涉及城市房屋拆迁行政裁决的相关法律、法规和规章有很多,具体包括宪法、物权法、城市房地产管理法、城乡规划法、土地管理法、文物;し、建筑法等法律,《拆迁条例》等行政法规,《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等部门规章,以及《江苏省城市房屋拆迁管理条例》等地方政府规章。除此之外,各级地方人民政府制定的其他规范性文件,则不能作为房屋拆迁行政裁决合法性的依据。合法性审查的主要内容有:作出该房屋拆迁行政裁决的主体是否适格,是否有作出该房屋拆迁行政裁决的法定职权;房屋拆迁行政裁决是否有事实根据,证据是否充分可靠;房屋拆迁行政裁决适用法律、法规是否正确;行政机关是否滥用了职权;房屋拆迁行政裁决的作出是否符合法定程序等等。
     
     
        支持建设发展原则。从世界范围内来看,按照人均GDP指标,我国仍然是一个发展中国家,并且正逐渐进入经济结构转型升级和社会矛盾多发期。各种社会矛盾凸显,城市房屋拆迁领域内的矛盾尤其明显。要解决经济转型期和矛盾多发期的各种社会矛盾,归根结底还是要靠发展;发展是解决当代中国一切社会矛盾,包括城市房屋拆迁领域内的社会矛盾的唯一选择,因此人民法院必须从全局和战略的高度,用发展的眼光科学地解决好房屋拆迁领域的社会矛盾,尽一切可能钝化、化解此类社会矛盾,依法妥善做好房屋拆迁裁决的非诉审查工作。对于切实关乎国计民生的重点项目,针对极少数毫无道理、漫天要价的“钉子户”,在穷尽协调措施和疏导教育的基础上,严格依法裁定准予强制执行,以保障我国经济社会建设的顺利发展,在更大限度和范围内实现普遍意义上的公民权益。
     
     
        关注民生权益原则,房屋拆迁行政裁决合法不合理的问题,业已成为人民群众最为关心、反映最为强烈的社会问题之一,也是人民法院审判工作中的难点问题和热点问题。房屋不同于普通民法意义上的物,一方圆房屋承载了太多普通民众的基本生活需要,另一方面,在住房早已市场化的今天,房屋对于大部分家庭而言是最为重要的家庭财产。因此,人民法院办理房屋拆迁行政裁决非诉审查案件时,在严格依照相关法律、法规和规章的同时,必须更加关注房屋拆迁行政裁决的合理性问题。人民法院在判断房屋拆迁行政裁决是否合理的问题上,有必要借鉴《征收与补偿条例》第十九条的立法精神,即“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。因此,对被拆迁房屋的补偿,不得低于房屋拆迁许可之日被拆迁房屋类似房地产的市场价格,这样规定有利于减少房屋拆迁引发的利益冲突和社会矛盾,切实维护被拆迁人的合法权益。
     
     
        依靠党委和政府原则。行政诉讼不同于民事诉讼,行政诉讼不适用调解制度,人民法院在审查具体行政行为时,除了行政处罚显失公正外,人民法院在审查具体行政行为时缺乏自由裁量权,无法对具体行政行为的合理性作进一步的审查和修正。这直接导致了行政争议的解决上,人民法院必须更多地依靠地方各级党委和政府。而在城市房屋拆迁裁决纠纷中,很多纠纷的产生都是地方的政策以及规范性文件调整不及时所导致的。具体行政行为仅仅影响某个具体相对人的利益,而抽象行政行为调整不及时则影响不特定多数人的利益。因此,无论从个案意义上还是从根本上化解拆迁裁决行政争议,归根到底离不开党委和政府的支持。人民法院在办理房屋拆迁行政裁决非诉审查案件时,必须坚决依靠党委和政府。
     
     
        二、受理及审查的程序
     
     
        关于非诉行政案件的受理及审查的程序问题,行政诉讼法及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)等相关司法解释规定的简单而又笼统。江苏省高级人民法院对于非诉行政执行案件的审查程序,在《江苏省高级人民法院关于非诉行政执行案件听证审查若干问题的规定》(苏高法审委[2009]31号)中有过规定。但是,这一规定仅仅适用于一般意义上的非诉行政执行案件。结合《征收与补偿条例》的立法精神,对于房屋拆迁行政裁决非诉审查案件,笔者认为应当从以下几个方面予以具体完善。
     
     
        申请人及其委托代理人。为了保障人民法院非诉审查与执行工作的顺利开展,房屋拆迁裁决非诉审查与执行案件的申请人必须为房屋拆迁管理部门,开发商、拆迁公司等非行政机关不得申请。申请人的委托代理人应是行政机关下作人员,律师及其他法律工作者等非行政机关工作人员不得作为房屋拆迁裁决非诉审查与执行案件的委托代理人。司法实践中,有开发商依据房屋拆迁行政裁决向人民法院申请非诉强制执行的案件!墩魇沼氩钩ヌ趵访魅饭娑,征收的主体必须是市、县级人民政府,具体负责征收与补偿事务的必须是市、县级人民政府确定的房屋征收部门,且房屋征收实施单位不得以营利为目的。条例如此规定,保证了房屋征收与补偿活动的公益性质。虽然房屋拆迁裁决是依据《拆迁条例》作出的,但是由房屋拆迁管理部门作为申请人,更加符合《征收与补偿条例》的立法精神。
     
     
        申请人应当提供的申请材料。结合《征收与补偿条例》的规定,申请人向人民法院申请强制执行,应当提供的申请材料有:强制执行申请书,申请人的组织机构代码证,委托代理人的授权委托书,生效的房屋拆迁裁决文书及送达凭证,作出房屋拆迁裁决的事实依据和法律依据,拟对被拆迁人的实际补偿安置方案,安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明及专户存储账号,已履行的同地块其他被拆迁人实际拆迁补偿安置基本情况,被拆迁地块的社会稳定风险评估报告以及人民法院认为应当提交的其他材料。申请材料不齐全的,应当告知申请人在7个工作日内补充提交;申请人拒不补充提交或者经补充后仍不齐全的,人民法院应当不予立案。拟对被拆迁入的实际补偿安置方案是指拆迁人对被拆迁人的实际补偿安置方案,这个方案有可能不同于拆迁裁决中的安置方案。司法实践中我们发现,很多房屋拆迁行政裁决所确定的安置方案并非是实际补偿安置方案;很多实际补偿安置方案要远远优于裁决书认定的方案。因此,在审查房屋拆迁裁决合法性的问题上,不能仅仅依据房屋拆迁行政裁决上的方案,申请人必须提供实际补偿安置方案。已履行的同地块其他被拆迁人实际拆迁补偿安置基本情况,是指在同一个拆迁地块中,其他已经达成协议并实际履行的被拆迁人的拆迁补偿安置的情况。司法实践中,人民法院在审查此类案件时,往往对于被拆迁地块的房屋价格缺乏相关事实依据。由于现行评估绝大多数采用的是政府基准价,并且被拆迁房屋往往是旧房,难以用新建商品房价格进行衡量,因此申请人提供的已履行的同地块其他被拆迁人实际拆迁补偿安置基本情况,方便法院采用利益考量的方式上考查裁决行为的合理性。
     
     
        先予执行的问题。行政诉讼法及相关司法解释并没有规定先予执行制度。依照《若干问题的解释》第97条的规定,人民法院审理行政案件,除了依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定。先予执行。是指人民法院在终局判决之前,为解决权利人生活或生产经营的急需,依法裁定义务人预先履行义务的制度。由于先予执行是对被拆迁人的房屋所作出的实体权益的司法处分行为,因此必需慎之义慎。因此,房屋拆迁裁决部门作出房屋拆迁裁决后被拆迁人提起行政诉讼,或者被拆迁人签订补偿安置协议后反悔提起民事诉讼,当事人向人民法院申请先予执行的,原则上不予准许;如果被拆迁房屋切实涉及国家、省级重大民生重点工程,符合《征收与补偿条例》规定的公共利益的范围,并且相关补偿安置方案并不侵犯被拆迁人的实体权益,在拆迁人将所有补偿款归人法院规定的账户之后,经中级人民法院院长决定,可以考虑先予执行。
     
     
        审理程序的问题。依照行政诉讼法及相关司法解释的规定,人民法院受理申请人房屋拆迁裁决非诉执行申请后,应当在30日内由行政庭组成合议庭对房屋拆迁裁决是否存在明显违法或者明显不合理的情形进行审查、人民法院应建立公正、公开、民主的听证审查程序制度,对于房屋拆迁裁决非诉审查必须进行听证,充分听取被拆迁人的陈诉申辩意见。房屋拆迁裁决不符合相关法律、法规及其他规范性要求的,人民法院可以建议行政机关补正;行政机关拒绝补正或者房屋拆迁裁决明显违法的,人民法院应当裁定不予执行。
     
     
        三、合法性审查的标准
     
     
        非诉执行审查采用的标准不同于诉讼审查!度舾晌侍獾慕馐汀返95条规定,明显缺乏事实依据、明显缺乏法律依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,人民法院应当裁定不准予执行。由此可见,关于非诉执行案件的审查标准,行政诉讼法及司法解释采用的是排除式的立法体系。也就是说,只有明显违反法律规定且损害被执行人合法权益的具体行政行为,人民法院才有权裁定不予执行。结合《拆迁条例》及相关拆迁方面的法律、法规,笔者认为明显违反法律规定且损害被拆迁人合法权益的房屋拆迁裁决有以下情形:
     
     
        建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等拆迁许可证申领文件不齐全;超过拆迁许可证确定的拆迁范围实施拆迁;超过拆迁许可证规定的拆迁期限,未依法办理延期手续;拆迁许可中其他明显违反法律、法规及其他规范性文件规定的情形。
     
     
        评占机构的选择违反省或市相关规范性文件规定;评占机构不具备房地产价格评估资格、评估报告没行经专职注册房地产估价师签字的等评估程序明显违法;评占机构和评估人员与拆迁当事人一方串通,损害对方合法权益;评估报告对于被拆迁房屋区位、用途、面积的认定错误,侵犯被拆迁人合法权益;拆迁评估中其他明显违反法律、法规及其他规范性文件规定的情形。
     
     
        侵犯被拆迁人补偿安置方式选择权;货币补偿安置裁决缺少补偿金额、搬迁期限等法律、法规及规章规定的其他不可缺少的事项;产权调换补偿安置裁决缺少安置用房面积、安置用房的具体位置、搬迁期限、搬迁过渡方式或者过渡期限等法律、法规及规章规定的其他不可缺少的事项;依法应当进行调解而未进行;依法应当进行听证而未进行;裁决书认定的主要事实错误;拆迁裁决中其他明显违反法律、法规及其他规范性文件规定的情形。
     
     
        实际补偿安置方案确定的货币补偿价格或者产权调换方案明显不合理;拆迁补偿安置资金没有足额到位,或者违反专户存储、专款专用;安置房源尚未落实;拆迁裁决中其他明显不合理的情形。
     
     
     
     
     
     
    常州市中级人民法院 孙正才 王碧野 杨剑
     
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