——安徽省滁州市中级人民法院关于农村土地纠纷审判的调研报告
一、农村土地纠纷的概况及特点
滁州市地处安徽东部，下辖天长、明光两个县级市，全椒、来安、定远、凤阳四县，琅琊、南谯两区，人口450万，其中农村人口350万。土地面积1.33万平方公里，占安徽省十分之一，其中，耕地1000万亩，山林地600万亩，水面200万亩。粮食常年产量占全省七分之一、商品粮占全省四分之一，是全国20个商品粮基地之一，境内石英砂、盐岩矿等资源储量丰富。滁州是农业大市，也是我国农村改革的发源地，既具有工业化、城镇化发展的良好态势，又有农业生产的扎实基础，兼具工业化、城镇化、现代农业等特点，与现阶段国情特点相符，在全省乃至全国均有一定代表性。
2009年至2013年，滁州全市各基层法院一审审理涉及“农业、农村、农民”的各类涉农民商事案件31004件。其中，2009年审理4990件，2010年审理5690件，2011年审理6667件，2012年审理6938件，2013年审理6719件。
2009年至2013年，滁州全市各基层法院一审审理涉及农村土地权属、流转纠纷1440件，占同期涉农民商事案件的4.64%。其中，2009年审理207件、2010年审理289件、2011年审理439件、2012年审理345件、2013年审理160件；分别占同期涉农民商事案件的4.15%、5.08%、6.58%、4.97%、2.38%。（见图一、二）
通过调研分析发现，当前农村土地纠纷案件呈现以下五个特点：一是时间跨度大。一些纠纷的事实或隐患往往发生在几年甚至十几年前，如在90年代，土地耕种和农业生产收益不高，许多农民外出务工或经商，承包地自愿流转或弃耕抛荒。二是地域差异大。因思想观念、文化和法律素质等原因，民风淳朴、经济相对发达地区，因纠纷引发信访等问题较少，民风硬朗、经济发展相对较慢地区信访等问题较多，各具地域民风特点。三是矛盾对立大。当事人之间对立情绪大，矛盾易激化，常引发争抢土地、抢种抢收、毁坏农作物等情况，甚至引发人身损害等纠纷，易形成一户告多户或村民集体诉讼村委会的群体性案件。四是调处难度大。因权属不清、流转不明，导致法院认定事实困难，调解难度大，判决后败诉方不易接受事实，易导致上诉、申诉信访甚至群体访。五是纠纷隐患大。农村土地纠纷从2009年至2011年不断增加，随后新增案件数量虽有所下降，但是影响农村基层稳定的风险隐患不容轻视。
二、农村土地纠纷成因分析
结合审判工作实践和农村基层工作实际，经过调研分析发现，农村土地纠纷案件的成因，主要表现在以下方面：
一是农村土地承包合同签订不规范。发包方、承包方签订合同时欠缺法律要件，事实不清，导致发包行为混乱、权属不清，合同未明确土地四至界限、亩数等要素，有的出现合同与证载要素不一致的现象，有的承包合同上只有发包方村委会的盖章，而作为承包方的农民却未签字。
二是农村土地流转程序不规范。一些基层农民群众因法律知识不足、文化水平有限，在土地流转时，多采用口头协议约定，法律风险大，有的虽然有书面合同，但约定内容过于简单，在发生纠纷时，存在证据不易固定、事实不易认定等问题，农民群众合法的土地权益易受损害。
三是权证发放不规范。在实践中，村委会作为发包方填写并发放权证，存在土地和承包方情况不清或错误、未登记底册、底册与证载情况不符等问题。一些权证按照登记底册填写，未进行实地测量和核实，与实际情况不符，权属厘清不到位。有的已进行流转的土地，又登记到原承包人名下，出现“有证无权、有权无证”的现象。一些土地被弃耕抛荒，村委会重新进行发包，但未与原承包人协议书面放弃权利，有的家庭成员发生变动，发包时对承包份额未明确。
四是农村土地征收工作不规范。由于城市建设、工业园区用地需要，城镇近郊农地被征用，有的因道路规划变为“路边地”，土地价值增大，已抛荒撂荒的原承包人又主张承包权，但村委会未与原承包人协议流转就另行发包。相关部门在发放补偿款时将款项支付到村委会，有的未经过村民民主议事决定，补偿款由村委会按照承包地份额分配而引起纠纷。少数村委会把承包地转为所谓的“预征地”，村委会的征地行为显然违法而不具法律效力。
五是矛盾纠纷化解和应对工作不规范。碍于人情世故、宗族裙带等基层社会实际生态，少数村委会等基层组织将纠纷推向法院，过度依赖法院判决解决问题。有的随意出具土地权属证明，甚至一审、二审出现由村委会发放的两个相互矛盾的土地权证，少数村委会等基层组织甚至出具假证明作伪证。少数村基层组织干部法治意识不强，不配合基层调解组织或司法机关工作，极个别甚至借助“家族势力”干扰司法，怂恿缠访、闹访、群访行为。
六是政策执行不规范。2002年农村土地承包法出台，而在1995年二轮承包时并无相关法律规范，导致“无法可依”，多按照村规民约、风俗习惯进行发包承包，存在不规范的问题。因外出务工、耕种收益低等原因，一些承包地长期抛荒撂荒，有的被村委会再次发包或被其他群众自行耕种，2005年国家免征农业税后，加之农业补贴政策，耕种成本降低收益增加，原承包人又主张承包权而产生纠纷。
三、化解农村土地纠纷的对策建议
为充分发挥审判职能作用，服务和促进农业农村改革发展，有效化解农村土地纠纷，维护农村土地承包关系稳定，促进农村土地流转经营，结合贯彻落实十八届三中全会和中央农村工作会议精神，提出以下对策及建议：
一是坚持面向农村，完善基层普法工作机制。当前面向农村基层的普法覆盖面小、针对性不强、效果不明显，基层干群法律意识不足。建议加强面向农民群众的普法工作，重点向农村倾斜，普及土地法、农村土地承包法、合同法等与群众生产、生活紧密联系的法律法规，使群众树立依法维权意识，依法解决矛盾纠纷，开展典型案件的以案释法，通过有代表性的案例教育引导群众知法守法。加强对基层村干部的法制教育，统一组织法律知识学习培训，纳入考核和述职内容，接受群众监督，促进基层干部法治意识提升。
二是坚持“三位一体”，构建多元矛盾纠纷化解机制。针对基层组织在纠纷处理中作用发挥不足、各调解组织的统筹协调缺乏合力的现状，建议构建与基层司法所、人民调解委员会、村委会等基层部门和组织密切合作的“大调解网络”，司法部门、行政机关、基层组织全面参与纠纷调解，进一步健全司法、行政、社会调解体系，努力将纠纷化解在基层、化解在源头，努力避免纠纷诉讼化。
三是坚持服务为先，规范农村土地服务和保障机制。农村土地服务和保障机制缺失或尚不完善，为纠纷的产生埋下了隐患。建议建立土地承包经营权等农村产权流转市场培育中介机构，构建市场和中介组织体系，建立专业化、市场化、信息化服务平台，形成统分结合、信息共享、互联互通的土地流转服务体系。建立符合本地经济发展水平的土地流转价格评估办法，保证土地承包户的土地出让收益能随着受让方效益的增长而增长。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力、经营项目、资信情况进行审查评估，对大宗土地流转登记备案。建立城乡统一建设用地市场，统筹考虑经济发展与保障民生，农村集体经营性建设用地合理有序出让、租赁或入股，统筹解决农民住房对宅基地的刚性需求。
四是坚持依法治理，及时调整完善政策法规。目前存在的政策、法律、法规不完善和相对滞后等问题，客观上也诱发了一些农村土地纠纷的产生。建议尽快完善农村土地承包及流转等问题的相关法律法规，针对当前因法律法规滞后出现的纠纷难以解决的问题，及时出台补救性的相关法规，指导解决土地权属纠纷�；Χ哉叩髡�，在处理长期抛荒、撂荒土地时，应查明原承包人现状，收回土地另行发包需征得原承包人同意，避免产生纠纷。
五是坚持统筹思维，强化农村社会管理及社会保障。目前，各职能部门存在各自为战、缺乏协调等问题，针对粗放、分散型的社会管理形式，建议整合管理资源，建立信息共享平台。国土、农业、建设等部门依托信息技术、网络技术，建立统一的土地资源电子数据库，录入土地性质、用途、权属、流转等信息，实现各部门间的信息交流共享，完成齐抓共管的转变，提升土地管理效能，促进和规范小城镇建设和新农村建设，实现农村集体建设用地和农民宅基地有序规范流转、经营。完善农村社会保障体系，加强对失地农民的职业技能培训及就业指导，打破城乡二元结构，实现城乡社保体系无缝对接，解决进城务工农民后顾之忧，促进农村土地承包经营权的流转。
六是坚持依法行政，规范行政职能。针对当前行政机关在农村土地确权、权属登记工作中存在的不足，建议农业、国土等部门按照2013年中央一号文件精神和党的十八届三中全会精神，对农村土地承包权重新确权登记，开展农村土地承包情况普查，充分利用现代科技手段，厘清土地权属、流转等情况，建立统一的土地权属电子数据库。建议农业、国土等部门完善内部工作规范，严格落实管理制度，加强事前监管，在核发农村土地承包经营权证时应全面细致审核，确保证载数据与实际数据相符。
七是坚持重心下移，强化基层组织建设。针对基层组织在农村土地承包、流转工作中存在的问题，建议农业部门、乡镇政府规范和约束村委会等基层组织的农村土地承包、发包行为，严格权证核发管理权限，实地核查发包土地情况，在承包合同、权证上载明，发现登记情况不实或错误及时纠正。对少数村干部滥用职权，滥出证明干扰审判，追究其相关责任。规范征地程序，由原土地承包人提出申请，自愿将承包地交回发包方，并签订书面协议后由发包方收回，避免法律风险。加强对村委会行为监督，通过召开村民议事会议集体决定征地补偿费分配，保障农民公平分享土地收益。
--人民法院报 (课题组成员：陈严法 韩建设 冯 春 梅克寒 何 欣) |
