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    化解农村土地纠纷 服务农业农村改革
    发布时间:2014/5/26 阅读:2484

     

        ——安徽省滁州市中级人民法院关于农村土地纠纷审判的调研报告

        一、农村土地纠纷的概况及特点

        滁州市地处安徽东部,下辖天长、明光两个县级市,全椒、来安、定远、凤阳四县,琅琊、南谯两区,人口450万,其中农村人口350万。土地面积1.33万平方公里,占安徽省十分之一,其中,耕地1000万亩,山林地600万亩,水面200万亩。粮食常年产量占全省七分之一、商品粮占全省四分之一,是全国20个商品粮基地之一,境内石英砂、盐岩矿等资源储量丰富。滁州是农业大市,也是我国农村改革的发源地,既具有工业化、城镇化发展的良好态势,又有农业生产的扎实基础,兼具工业化、城镇化、现代农业等特点,与现阶段国情特点相符,在全省乃至全国均有一定代表性。

        2009年至2013年,滁州全市各基层法院一审审理涉及“农业、农村、农民”的各类涉农民商事案件31004件。其中,2009年审理4990件,2010年审理5690件,2011年审理6667件,2012年审理6938件,2013年审理6719件。

        2009年至2013年,滁州全市各基层法院一审审理涉及农村土地权属、流转纠纷1440件,占同期涉农民商事案件的4.64%。其中,2009年审理207件、2010年审理289件、2011年审理439件、2012年审理345件、2013年审理160件;分别占同期涉农民商事案件的4.15%、5.08%、6.58%、4.97%、2.38%。(见图一、二)

        通过调研分析发现,当前农村土地纠纷案件呈现以下五个特点:一是时间跨度大。一些纠纷的事实或隐患往往发生在几年甚至十几年前,如在90年代,土地耕种和农业生产收益不高,许多农民外出务工或经商,承包地自愿流转或弃耕抛荒。二是地域差异大。因思想观念、文化和法律素质等原因,民风淳朴、经济相对发达地区,因纠纷引发信访等问题较少,民风硬朗、经济发展相对较慢地区信访等问题较多,各具地域民风特点。三是矛盾对立大。当事人之间对立情绪大,矛盾易激化,常引发争抢土地、抢种抢收、毁坏农作物等情况,甚至引发人身损害等纠纷,易形成一户告多户或村民集体诉讼村委会的群体性案件。四是调处难度大。因权属不清、流转不明,导致法院认定事实困难,调解难度大,判决后败诉方不易接受事实,易导致上诉、申诉信访甚至群体访。五是纠纷隐患大。农村土地纠纷从2009年至2011年不断增加,随后新增案件数量虽有所下降,但是影响农村基层稳定的风险隐患不容轻视。

        二、农村土地纠纷成因分析

        结合审判工作实践和农村基层工作实际,经过调研分析发现,农村土地纠纷案件的成因,主要表现在以下方面:

        一是农村土地承包合同签订不规范。发包方、承包方签订合同时欠缺法律要件,事实不清,导致发包行为混乱、权属不清,合同未明确土地四至界限、亩数等要素,有的出现合同与证载要素不一致的现象,有的承包合同上只有发包方村委会的盖章,而作为承包方的农民却未签字。

        二是农村土地流转程序不规范。一些基层农民群众因法律知识不足、文化水平有限,在土地流转时,多采用口头协议约定,法律风险大,有的虽然有书面合同,但约定内容过于简单,在发生纠纷时,存在证据不易固定、事实不易认定等问题,农民群众合法的土地权益易受损害。

        三是权证发放不规范。在实践中,村委会作为发包方填写并发放权证,存在土地和承包方情况不清或错误、未登记底册、底册与证载情况不符等问题。一些权证按照登记底册填写,未进行实地测量和核实,与实际情况不符,权属厘清不到位。有的已进行流转的土地,又登记到原承包人名下,出现“有证无权、有权无证”的现象。一些土地被弃耕抛荒,村委会重新进行发包,但未与原承包人协议书面放弃权利,有的家庭成员发生变动,发包时对承包份额未明确。

        四是农村土地征收工作不规范。由于城市建设、工业园区用地需要,城镇近郊农地被征用,有的因道路规划变为“路边地”,土地价值增大,已抛荒撂荒的原承包人又主张承包权,但村委会未与原承包人协议流转就另行发包。相关部门在发放补偿款时将款项支付到村委会,有的未经过村民民主议事决定,补偿款由村委会按照承包地份额分配而引起纠纷。少数村委会把承包地转为所谓的“预征地”,村委会的征地行为显然违法而不具法律效力。

        五是矛盾纠纷化解和应对工作不规范。碍于人情世故、宗族裙带等基层社会实际生态,少数村委会等基层组织将纠纷推向法院,过度依赖法院判决解决问题。有的随意出具土地权属证明,甚至一审、二审出现由村委会发放的两个相互矛盾的土地权证,少数村委会等基层组织甚至出具假证明作伪证。少数村基层组织干部法治意识不强,不配合基层调解组织或司法机关工作,极个别甚至借助“家族势力”干扰司法,怂恿缠访、闹访、群访行为。

        六是政策执行不规范。2002年农村土地承包法出台,而在1995年二轮承包时并无相关法律规范,导致“无法可依”,多按照村规民约、风俗习惯进行发包承包,存在不规范的问题。因外出务工、耕种收益低等原因,一些承包地长期抛荒撂荒,有的被村委会再次发包或被其他群众自行耕种,2005年国家免征农业税后,加之农业补贴政策,耕种成本降低收益增加,原承包人又主张承包权而产生纠纷。

        三、化解农村土地纠纷的对策建议

        为充分发挥审判职能作用,服务和促进农业农村改革发展,有效化解农村土地纠纷,维护农村土地承包关系稳定,促进农村土地流转经营,结合贯彻落实十八届三中全会和中央农村工作会议精神,提出以下对策及建议:

        一是坚持面向农村,完善基层普法工作机制。当前面向农村基层的普法覆盖面小、针对性不强、效果不明显,基层干群法律意识不足。建议加强面向农民群众的普法工作,重点向农村倾斜,普及土地法、农村土地承包法、合同法等与群众生产、生活紧密联系的法律法规,使群众树立依法维权意识,依法解决矛盾纠纷,开展典型案件的以案释法,通过有代表性的案例教育引导群众知法守法。加强对基层村干部的法制教育,统一组织法律知识学习培训,纳入考核和述职内容,接受群众监督,促进基层干部法治意识提升。

        二是坚持“三位一体”,构建多元矛盾纠纷化解机制。针对基层组织在纠纷处理中作用发挥不足、各调解组织的统筹协调缺乏合力的现状,建议构建与基层司法所、人民调解委员会、村委会等基层部门和组织密切合作的“大调解网络”,司法部门、行政机关、基层组织全面参与纠纷调解,进一步健全司法、行政、社会调解体系,努力将纠纷化解在基层、化解在源头,努力避免纠纷诉讼化。

        三是坚持服务为先,规范农村土地服务和保障机制。农村土地服务和保障机制缺失或尚不完善,为纠纷的产生埋下了隐患。建议建立土地承包经营权等农村产权流转市场培育中介机构,构建市场和中介组织体系,建立专业化、市场化、信息化服务平台,形成统分结合、信息共享、互联互通的土地流转服务体系。建立符合本地经济发展水平的土地流转价格评估办法,保证土地承包户的土地出让收益能随着受让方效益的增长而增长。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力、经营项目、资信情况进行审查评估,对大宗土地流转登记备案。建立城乡统一建设用地市场,统筹考虑经济发展与保障民生,农村集体经营性建设用地合理有序出让、租赁或入股,统筹解决农民住房对宅基地的刚性需求。

        四是坚持依法治理,及时调整完善政策法规。目前存在的政策、法律、法规不完善和相对滞后等问题,客观上也诱发了一些农村土地纠纷的产生。建议尽快完善农村土地承包及流转等问题的相关法律法规,针对当前因法律法规滞后出现的纠纷难以解决的问题,及时出台补救性的相关法规,指导解决土地权属纠纷;Χ哉叩髡,在处理长期抛荒、撂荒土地时,应查明原承包人现状,收回土地另行发包需征得原承包人同意,避免产生纠纷。

        五是坚持统筹思维,强化农村社会管理及社会保障。目前,各职能部门存在各自为战、缺乏协调等问题,针对粗放、分散型的社会管理形式,建议整合管理资源,建立信息共享平台。国土、农业、建设等部门依托信息技术、网络技术,建立统一的土地资源电子数据库,录入土地性质、用途、权属、流转等信息,实现各部门间的信息交流共享,完成齐抓共管的转变,提升土地管理效能,促进和规范小城镇建设和新农村建设,实现农村集体建设用地和农民宅基地有序规范流转、经营。完善农村社会保障体系,加强对失地农民的职业技能培训及就业指导,打破城乡二元结构,实现城乡社保体系无缝对接,解决进城务工农民后顾之忧,促进农村土地承包经营权的流转。

        六是坚持依法行政,规范行政职能。针对当前行政机关在农村土地确权、权属登记工作中存在的不足,建议农业、国土等部门按照2013年中央一号文件精神和党的十八届三中全会精神,对农村土地承包权重新确权登记,开展农村土地承包情况普查,充分利用现代科技手段,厘清土地权属、流转等情况,建立统一的土地权属电子数据库。建议农业、国土等部门完善内部工作规范,严格落实管理制度,加强事前监管,在核发农村土地承包经营权证时应全面细致审核,确保证载数据与实际数据相符。

        七是坚持重心下移,强化基层组织建设。针对基层组织在农村土地承包、流转工作中存在的问题,建议农业部门、乡镇政府规范和约束村委会等基层组织的农村土地承包、发包行为,严格权证核发管理权限,实地核查发包土地情况,在承包合同、权证上载明,发现登记情况不实或错误及时纠正。对少数村干部滥用职权,滥出证明干扰审判,追究其相关责任。规范征地程序,由原土地承包人提出申请,自愿将承包地交回发包方,并签订书面协议后由发包方收回,避免法律风险。加强对村委会行为监督,通过召开村民议事会议集体决定征地补偿费分配,保障农民公平分享土地收益。

    --人民法院报   (课题组成员:陈严法  韩建设  冯 春  梅克寒  何 欣)

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